ผู้นำวันนี้ DAILY

'ณัฐพงษ์ ' เผยเสาหลักสำคัญ 5 ข้อในการปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณ เพื่อความคุ้มค่าในการใช้เงินจากภาษีประชาชน

วันที่ 4 กันยายน พ.ศ. 2568 ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎรและหัวหน้าพรรคประชาชน อดีตประธานกรรมาธิการติดตามงบประมาณชุดใหญ่ ได้รายงานผลการพิจารณาศึกษา ระบบงบประมาณไทย: สภาพปัญหาและข้อเสนอเพื่อการปฏิรูป

ก่อนจะเริ่มรายงานผลการศึกษา ณัฐพงษ์ได้ชี้แจงถึงประเด็นที่มีคนให้ข้อมูลว่า “มีคนให้ข้อมูลว่า ผู้นำฝ่ายค้านได้ประสานขอเลื่อนระเบียบวาระในการโหวตนายกรัฐมนตรีออกไป ผมขอยืนยันว่าไม่เป็นความจริง และขอให้ประธานได้ดำเนินการตามที่ได้บรรจุในระเบียบวาระไปแล้ว”

“พรุ่งนี้มีการพิจารณากฎหมายหลายฉบับ และมีวาระสำคัญในการโหวตนายกรัฐมนตรี อาจจะพิจารณาดูว่าจะทำอย่างไรให้พวกเราสามารถพิจารณาทุกอย่างได้อย่างครบถ้วน”

จากนั้นจึงได้อธิบายถึงช่วงเวลาวิกฤตที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่ว่า “ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่ผ่านมา ที่เป็นสถานการณ์สำคัญของประเทศ ผมได้นำเสนอว่า พวกเรามองว่า วิธีในการผ่าทางตัน แก้วิกฤตสถานการณ์ทางการเมืองของประเทศ คือการเดินหน้าเข้าสู่การยุบสภา รวมถึงการเปิดทางไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” 

“ข้อเสนอทั้ง 2 ข้อหลักนี้ ตามที่ได้เสนอไว้ว่าเป็นการผ่าทางตันวิกฤตการเมืองอย่างไร ข้อเสนอในเล่มรายงานฉบับนี้ ว่าด้วยการปฏิรูประบบงบประมาณ ก็ถือว่าเป็นการผ่าทางตันให้กับระบบราชการไทยฉันนั้น เช่นเดียวกัน”

“นี่เป็นร่างกฎหมายที่เชื่อว่ามีความสำคัญและเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อพ่อแม่พี่น้องชาวไทยทุกคน ที่ทำให้วันนี้อยากจะมารายงานฉบับนี้ด้วยตนเอง”

จากนั้น ณัฐพงษ์ได้กล่าวแสดงความขอบคุณต่อคณะอนุกรรมาธิการ คณะที่ปรึกษา รวมถึงอาจารย์ปกป้อง จันวิทย์ ผู้ที่เป็นบุคคลสำคัญ ในการร่วมจัดทำรายงานฉบับนี้ออกมาเป็นผลสำเร็จ

จากนั้น จึงกล่าวเสริมจากที่สุรเชษฐ์ ประวีณวงศ์วุฒิ สส. บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน ได้กล่าวสรุปไปแล้วถึงเนื้อหาสาระสำคัญที่ประกอบไปด้วย 5 ด้าน โดยได้ชี้แจงรายละเอียดเพิ่มเติม 5 ประเด็น ดังนี้

ประเด็นแรก คือ ปัญหาระบบงบประมาณที่มีลักษณะแยกส่วน “กระจัดกระจาย ไม่เห็นภาพรวม” ให้กลายเป็นการจัดทำงบประมาณที่มีลักษณะรวมยอด (Consolidated Budget) เพื่อประโยชน์ที่ทำให้สภาผู้แทนราษฎรและประชาชน สาธารณชนสามารถมองเห็นสุขภาพการคลังของประเทศได้อย่างครบถ้วน ไม่ว่าจะเป็นเงินในงบประมาณที่อยู่ในฝั่งรัฐบาล หรือสุขภาพทางการคลังอื่นๆ ที่อยู่ในภาครัฐ หรือหน่วยงานของรัฐ  (public sector) เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือกองทุนหมุนเวียนอื่นๆ 

ที่สำคัญ วิธีการงบประมาณที่ดี ต้องทำให้เรามองเห็นงบประมาณในทุกมิติ ไม่ใช่เฉพาะงบประมาณของรายจ่าย คำว่า พ.ร.บ. งบประมาณต่อจากนี้ ในมุมมองของพวกเรา ตามเล่มรายงานฉบับนี้ ควรจะต้องหมายถึง "งบประมาณรายได้ + งบประมาณรายจ่าย + หนี้สาธารณะและภาระการคลังทั้งหมด" ไม่ควรหมายถึงเฉพาะคำว่างบประมาณรายจ่ายประจำปีแบบที่เราพิจารณามาทุกๆ ปี”

“เมื่อรัฐบาลเสนอร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายเข้ามา ก็จะมีชื่อเขียนไว้ชัดว่าเป็น พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีอย่างเดียวเท่านั้น ในมุมมองของพวกเรา การมองเห็นสุขภาพการคลังอย่างรอบด้านในเรื่องของกลไก การถ่วงดุลตรวจสอบ และมีความยึดโยงกับสภาผู้แทนราษฎรของพวกเรา ฝ่ายบริหารควรจะต้องเสนองบประมาณเข้ามาที่ผูกพันกับการประมาณการรายได้ และภาระทางการคลังอื่นของรัฐด้วย 

นอกเหนือจากนี้ เรายังมีเงินนอกงบประมาณอื่นๆ ซึ่งก็คือเงินที่อยู่ในกระเป๋าของหน่วยงานของรัฐอื่นๆ ที่ปัจจุบันพวกเรายังมองไม่เห็น มีจำนวนมากมายมหาศาล ปัจจุบันมีรายจ่ายสูงกว่า 60% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งเป็นสิ่งที่สภาผู้แทนราษฎรควรต้องตรวจสอบได้อย่างรอบด้าน” 

(จบ)

จากนั้น ณัฐพงษ์จึงกล่าวถึงประเด็นหนี้สาธารณะไว้ว่า “เวลาที่เราพูดถึงหนี้สาธารณะ ปัจจุบันก็ไม่ได้หมายถึงหนี้ภาครัฐทั้งหมด ยังมีภาระทางการคลังอื่นๆ ของรัฐที่ยังไม่ถูกรายงานตามบทนิยามในพระราชบัญญัติหนี้สาธารณะ ซึ่งมีมูลค่า 12.2 ล้านล้านบาท (ณ พฤษภาคม 2568) เป็นเงินมหาศาลที่เรามองว่า การเสนอ พ.ร.บ. งบประมาณประจำปีต่อสภา ไม่ควรหมายถึงรายจ่ายอย่างเดียวเท่านั้น ควรต้องเสนอทั้งรายได้ รายจ่าย และภาระทางการคลังอื่นๆ อย่างรอบด้านด้วย

วิธีการแก้ปัญหาที่เป็นรูปธรรมในการจัดทำงบประมาณแบบรวบยอด อยู่ในมาตรา 10 ในร่างกฎหมายที่แนบท้ายอยู่ในเล่มรายงานฉบับนี้ นอกจากนี้ยังมีการกำหนดให้รัฐบาลต้องเสนอเอกสารต่อรัฐสภาในหลายเรื่อง”

ประเด็นที่สอง จากปัญหา “กลไกกำกับวินัยการคลังอ่อนแอ” เราต้องยกระดับสภาผู้แทนราษฎร และเพิ่มศักยภาพ สำนักงบประมาณของรัฐสภา หรือ Parliamentary Budget Office (PBO) ให้มีอำนาจมากขึ้น หรือมีกลไกมากขึ้นในการกำกับวินัยการเงินการคลังให้เข้มแข็งขึ้น 

กลไกลแรก คือ กลไก Pre-budget Statement / Pre-budget Debate ครับ

Pre-budget Statement / Pre-budget Debate คืออะไร? 

คือ ขั้นตอนที่รัฐบาลจะต้องกล่าวคำแถลงต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อเปิดอภิปรายทั่วไปในรัฐสภา เพื่อรับฟังความเห็นจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ต่อแนวทางการจัดทำงบประมาณในปีถัดไป ตั้งแต่ขั้นตอนก่อนการจัดทำคำของบประมาณ 

ในระบบปัจจุบัน เวลาที่ สส. จะได้เห็นร่าง พ.ร.บ. รายจ่ายประจำปี ก็กินเวลาไปถึงเดือนพฤษภาคม ตอนที่รัฐบาลได้จัดทำร่าง พ.ร.บ. ออกมาเป็นที่เรียบร้อยแล้ว จากนั้น สส. ของพวกเราก็จะปรับลดงบประมาณได้เล็กน้อยมาก หลายปีที่ผ่านมา สส. ปรับลดได้ไม่ถึง 1% เท่านั้นเอง เป็นการปรับเล็ก ปรับน้อย สุดท้ายแล้วการพิจารณาของพวกเราที่ใช้ทรัพยากรของสภามากมายมหาศาล ไม่ว่าจะเป็นค่าเบี้ยประชุม ค่าแอร์ ค่าอาหาร ต่างๆ  รวมทั้งวิสามัญชุดใหญ่และทุกอนุกรรมาธิการออกมา ผมคิดว่าเป็นการทำงานที่ได้ไม่คุ้มกับสิ่งที่ได้ผลลัพธ์ออกมา เพราะเราเปลี่ยนแปลง พ.ร.บ. รายจ่ายประจำปีออกมาได้น้อยมาก”

“จึงเป็นที่มาที่เราเสนอกระบวนการ Pre-budget Statement หรือ Pre-budget Debate ซึ่งอยู่ในมาตรา 28 และ 29 ของร่างกฎหมายที่อยู่ในท้ายรายงาน จะเข้ามาแก้ไขปัญหาเหล่านี้ครับ โดยตั้งแต่ต้นปีงบประมาณใหม่ ก่อนที่รัฐบาลจะรวบรวมคำของบประมาณจากหน่วยรับงบประมาณ รัฐบาลจะต้องมาเปิดอภิปรายทั่วไปในสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้รัฐบาลนำเสนอการประเมินทิศทางเศรษฐกิจมหภาคที่นำมาสู่กรอบงประมาณประจำปีมีการประเมินอย่างไร แผนการคลังต่างๆ มีการทบทวน มีความเปลี่ยนแปลงแตกต่างอย่างไรบ้าง 

รวมถึงแถลงในเรื่องของยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณ ตอนนี้เรามี 6 ยุทธศาสตร์ในการจัดสรรงบประมาณ ถ้าไปดูย้อนหลังทุกปี จะพบว่า ตัวเลขการจัดสรรงบประมาณแต่ละยุทธศาสตร์แทบจะเหมือนเดิมทุกปี ยกตัวอย่าง ยุทธศาสตร์ด้านสิ่งแวดล้อม ได้รับแทบจะต่ำสุด แทบจะเหมือนเดิมทุกปี ถ้าดูยุทธศาสตร์ย้อนหลังหลายปี จะเห็นว่าส่วนของงบประมาณที่ได้รับแทบจะเหมือนเดิมทุกๆ ปี ที่เป็นอย่างนี้เพราะว่าวิธีการจัดทำงบประมาณปัจจุบัน คือให้ส่วนราชการคิดขึ้นมา เป็นแบบ Bottom Up จากล่างขึ้นบนอย่างเดียว”

“วิธีการจัดทำงบประมาณที่ถูกต้องที่เราศึกษาจากต่างประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มประเทศใน OECD เขาทำแบบ Hamburgur คือมีทั้ง Top Down และ Bottom Up เพื่อให้เสียงของรัฐสภามีความหมาย ช่วงต้นปีของงบประมาณใหม่ รัฐบาลเข้ามาให้ถ้อยแถลงถึงยุทธศาสตร์ในการจัดสรรงบประมาณในปีถัดไปว่ารัฐบาลให้ความสำคัญกับการพัฒนาด้านไหน จะเป็นด้านความมั่นคง การพัฒนามนุษย์ ด้านสิ่งแวดล้อม หรือด้านอะไรก็แล้วแต่ โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถให้ความเห็นได้ว่า สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปในแต่ละปี รัฐบาลต้องให้น้ำหนัก ให้กรอบวงเงิน กำหนดกรอบเพดานการจัดสรรงบประมาณ (Ceiling) มากหรือน้อยแตกต่างกัน 

นี่ก็จะเป็นสิ่งที่ สส.ของพวกเราสามารถสามารถให้ความเห็นกับรัฐบาลได้ ตั้งแต่ช่วงต้นปีงบประมาณ ก่อนเริ่มกระบวนการจัดทำนั่นเอง”

จากนั้นจึงตัวอย่างการจัดสรรงบประมาณในปัจจุบันไว้ว่า “ที่ผ่านมา เราเห็นว่ารัฐบาลแถลงนโยบายเรื่อง Cloud First Policy ก็คือไม่ต้องให้หน่วยงานรัฐซื้อ Data Center มาตั้งเอง โดยเปลี่ยนจากวิธีการซื้อเป็นวิธีการเช่าใช้ ไม่ว่ารัฐบาลจะแถลงอย่างไรก็ตาม แต่ไม่มีผลผูกมัดทางกฎหมาย สุดท้ายทางราชการก็ยังคงสอดไส้ ตั้งงบประมาณในการตั้ง Data Center เอง ซื้อ Server เข้ามาอยู่นั้น 

สิ่งที่พวกเราปรับปรุงใน พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ มีการบทบัญญัติลงไป ถึงคำว่ามาตรการเชิงนโยบายที่มีผลผูกพัน ที่ทำให้หน่วยงานของรัฐตั้งงบประมาณตามข้อสังเกตของพวกเรา สิ่งต่างๆ เหล่านี้ ผมย้ำอีกหนึ่งครั้ง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของกรอบวงเงินงบประมาณภาพใหญ่ กรอบงบประมาณในยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณแต่ละด้าน รวมถึงข้อเสนอมาตรการเชิงนโยบายเป็นสิ่งที่ สส. ให้ข้อคิดเห็นแก่รัฐบาลได้ตั้งแต่ต้นปีงบประมาณ เป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังข้อคิดเห็นของพวกเราสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอย่างไร เพื่อจะให้นำข้อคิดเห็นนั้นส่งต่อไปยังหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องในการตั้งคำของบประมาณขึ้นมา 

หลังจากนั้น เมื่อร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีถูกเสนอเข้าสภา พวกเราเองจะมีหน้าที่อภิปราย ว่าข้อเสนอที่เราให้รัฐบาลไปตั้งแต่ตอนต้น กับร่างที่รัฐบาลจัดทำเสนองบประมาณเข้ามา มีการปรับปรุง เหมือนหรือสอดคล้องต่อข้อคิดเห็นในสภาอย่างไร นี่คือการเพิ่มอำนาจของสภาในการกำกับ ทำให้เสียงของสภามีความหมาย”

“รวมถึงการที่เรามีบทบัญญัติครั้งแรกในมาตรา 12 ใน พ.ร.บ. งบประมาณที่ยกระดับการทำงานของ PBO หรือสำนักงบประมาณของรัฐสภาเป็นครั้งแรกที่อยู่ในกฎหมายพระราชบัญญัติ”

ประเด็นที่สาม แก้ปัญหา “งบประมาณฐานอดีต” โดยเปลี่ยนไปสู่งบประมาณฐานศูนย์เพื่ออนาคต 

ระบบงบประมาณที่ดี ต้องตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างมีคุณภาพ ตอบโจทย์ที่เปลี่ยนไปแต่ละปีได้ตรงจุด สิ่งที่พวกเราแก้อยู่ในมาตราที่ 27 คือการใช้ระบบ Top Down Budgeting หรือการกำหนดกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายขั้นสูง (Ceiling) 

ที่ผ่านมาเราจะถามสำนักงบประมาณ ตกลงมีกรอบวงเงินงบประมาณขั้นสูงสำหรับแต่ละงบประมาณหรือไม่ ก็มักจะได้รับคำตอบว่าไม่มี ในทางปฏิบัติ ทุกส่วนราชการรู้กันอยู่ว่ามี แต่ละกรอบนั้นไม่มีเปลี่ยนแปลง เหมือนเดิมทุกปี 

เรากำหนดในมาตรา 27 ว่า การส่งข้อมูลคำของบประมาณจากหน่วยรับงบประมาณขึ้นมาให้กับรัฐบาล ต้องส่งคำขอที่ต่ำกว่ากรอบงบประมาณเท่านั้น การที่ระบุชัดเจนเช่นนี้มีประโยชน์ที่บอกว่า ต่อกจากนี้ หน้าที่ของสภาที่ให้ความเห็นรัฐบาล และหน้าที่ของรัฐบาลในการกำหนดกรอบการจัดทำรายจ่ายประจำปี ให้น้ำหนักสำคัญกับการแก้ปัญแต่ละประเทศแต่ละด้าน เช่น ให้เรื่องสาธารณสุขมากหน่อย ให้เรื่องน้ำท่วมมากหน่อย อะไรมากน้อยกว่ากัน แต่ละหน่วยจะต้องจัดทำงบประมาณต่ำกว่ากรอบงบประมาณที่กำหนดไว้ เพื่อให้ผู้มีอำนาจในการตัดสินใจว่าโครงการใดจะได้ไปต่อหรือไม่ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับสำนักงบประมาณ แต่อยู่ที่เจ้าของโครงการ เพราะเขารู้ดีที่สุดในการใช้โครงการไหนเพื่อแก้ปัญหาในปีนั้น เพื่อเลือกงบให้ต่ำกว่ากรอบงบประมาณนั้น 

ต่างจากระบบงบประมาณในปัจจุบัน สำนักงบประมาณเป็นผู้มีเดียวในประเทศนี้ที่มีอำนาจในการตัดสินใจว่าโครงการใดจะได้ไปต่อหรือไม่ได้ไปต่อ เพราะว่าระบบงบประมาณปัจจุบันของเราที่บอกว่างบประมาณประจำปีแต่ละปี กรอบวงเงิน 3 ล้านล้านบาท แต่ละหน่วยงานก็ขอไว้ก่อนเยอะๆ เพราะกลัวไม่ได้ จากนั้นสำนักงบประมาณก็มีอำนาจเดียวในการตัดงบ แต่ถ้าจัดงบประมาณแบบกลุ่มประเทศใน OECD จะเป็นการปฏิรูปงบประมาณครั้งใหญ่ให้สามารถจัดงบประมาณแบบฐานศูนย์ได้นั่นเอง”

ประเด็นที่สี่ ในการแก้ไข ‘ระบบธรรมาภิบาลอ่อนแอ’ อยู่ในมาตราที่ 11 อยู่ในร่าง พ.ร.บ. งบประมาณแนบท้าย เราต้องการให้มีการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณอย่างโปร่งใสต่อสาธารณะผ่านช่องทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์ ตามมาตรฐานสากล”

ประเด็นสุดท้าย การเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้จ่ายงบประมาณ เราจำเป็นต้องเปลี่ยนบทบาทสำนักงานประมาณ จากเดิมที่เป็นคนคิดแทนคนอื่น เปลี่ยนบทบาทเป็นผู้ประเมินผลงานคนอื่น ตามที่ได้กล่าวไปแล้วว่า เราออกแบบระบบงบประมาณใหม่โดยนำระบบ Top Down Budgeting มาใช้บางส่วน 

สำนักงบประมาณ จะไม่ใช่คนคิดโครงการแทนหน่วยงานใดว่าโครงการนั้นจะได้ไปต่อหรือไม่ แต่ต้องเปลี่ยนบทบาท ให้เป็นคนประเมินผลลัพธ์ แต่ละหน่วยงานที่เสนองบประมาณขึ้นมา สำนักงบประมาณต้องประเมินผลลัพธ์นั้นว่าตอบโจทย์หรือไม่”

จากนั้นจึงสรุปถึง 5 ประเด็นสำคัญที่นำเสนอว่า “ข้อเสนอทั้ง 5 ข้อนี้ คือจุดตั้งต้นระบบงบประมาณไทย พวกเรายังมีหน้าที่แก้ไขกฎหมายอื่นๆ อีกเยอะ ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ. วินัยการเงิน การคลังของรัฐ พ.ร.บ. หนี้สาธารณะ และที่สำคัญที่สุดคือ พ.ร.บ. จัดซื้อจัดจ้าง รวมถึงกฎหมายพระราชบัญญัติอื่นๆ เพื่อปฏิรูประบบงบประมาณไทยอย่างรอบด้านที่สุด 

ในขณะที่วันนี้ ประเทศไทยต้องมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อทำให้ประเทศไทยเดินหน้าสู่ประชาธิปไตยเต็มใบมากขึ้นฉันใด

พวกเราก็จำเป็นต้องมี พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฉบับใหม่ เพื่อทำให้ระบบราชการไทย ตอบสนองความต้องการของประชาชนฉันนั้นครับ”